裴立新 | 新时代中国体育社会组织发展研究

2019-03-26 16:29 中国体育博物馆

新时代中国体育社会组织发展研究

裴立新

(广州体育学院全民健身研究中心教授)

  “体育社会组织,是指从事各种体育运动、健身活动的组织”。组织开展体育活动是体育社会组织的特有属性,以体育社会团体、体育基金会和体育社会服务机构等为主体的体育社会组织,在参与体育公益服务,承接公共体育服务购买,普及运动技术、组织开展体育竞赛、培养体育人才等方面具有独特的功能作用。

  1 新时代中国体育社会组织发展现状

  1.1 数量和发展速度创新高

  十八大以来,我国体育社会组织发展在数量和速度上的增长都创造了一个新高(见图1)。根据民政部2018年8月公布的《2017年社会服务统计公报》和中国社会组织网大数据公布的数据,体育社会组织由2012年的2.3万增至2017年的4.8万个,五年数量实现翻番,增幅达到104%,高于同期全国社会组织平均增幅51个百分点(见表)。体育社会组织数量和速度的变化充分说明体育需求更加旺盛,赛事更加活跃、活动更加普及,社会化程度明显提高,改革取得了显著进展,体育社会组织的活力被充分激发和释放。


图1 2012-2017年社会组织及体育社会组织增长情况

  1.2 体育社会组织逐渐成为新时代体育治理体系重要主体和重要力量

  党的十九大将社会组织纳入中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局,社会组织被视为全方位参与新时代国家建设和发展的重要力量,成为人民有序政治参与的七大协商主体之一。近年来,我国体育社会组织快速发展的显著标志就是全方位参与和服务于体育改革发展,因为体育社会组织在新时代的发展机遇主要体现为体育改革与发展需要其全方位参与。新时代体育事业发展中遇到的矛盾破解需要社会组织发挥作用,体育社会组织能提供更多公共体育服务来满足人民日益增长的体育需要。全方位参与和服务将是今后我国体育社会组织发展的两条主线。

  1.3 体育社会组织开始进入一个突破性的全新发展阶段

  十八大以来,简政放权、放管结合、优化服务持续纵深推进,十九届三中全会把社会组织作为党和国家机构改革的一项内容,作为“统筹党政军群机构改革”的一部分,第一次被纳入我国最高层面机构改革设计,与群团组织改革、事业单位改革列为同一层级的单独部分进行论述,充分体现了社会组织在国家治理体系建设中的重要地位,成为党总揽全局、协调各方中被独立看待的一支重要力量。这一切都为体育社会组织发展释放了巨大的发展红利,加快推进脱钩,改革体育赛事审批制度,推广购买服务,加速推进协会实体化改革,实现政社分开、权责明确、依法自治、发挥作用成为新时期体育社会组织发展阶段性特征,我国体育社会组织开始进入突破性的全新的发展阶段。

  1.4 体育社会组织改革持续深化

  2012年以来,体育社会组织改革在关键环节和重点领域取得积极进展。2015年3月国办印发《关于中国足球改革发展总体方案的通知》,2015年8月国务院足球改革发展部际联席会议办公室印发了《中国足球协会调整改革方案》明确提出:“破除制约中国足球发展的体制机制障碍,创新中国足球管理体制,逐步形成依法自治、民主协商、行业自律的组织框架。”《方案》提出“按照政社分开、权责明确、依法自治的原则调整组建中国足球协会”,其意义超出了足球改革本身,《方案》强调要高度重视足球改革和中国足协改革在体育改革中“突破口”“试验田”的定位和意义,以点带面,引领推进,最终实现中国足协改革与体育社会组织改革的衔接和统一。按照部署要求稳妥地推进非运动项目类、部分非奥运项目的体育社会组织脱钩改革试点,进行综合改革试点,推进部分非奥运项目的体育社会组织进行社会化改革试点,对部分奥运项目的体育社会组织进行群众体育功能优化,充实任务,探索符合体育社会组织运作特点的治理模式和运行机制,不断激发其内在活力和发展动力,提升行业服务功能,充分发挥其在奥运争光、全民健身和推进体育治理创新中的独特优势和应有作用。

  1.5 体育社会组织发展的法律政策环境更加完善

  2012年以来,我国社会组织发展的法律政策环境发生显著变化,从中央到地方,各级党委政府及其部门制定了许多与社会组织有关的规章政策,这些社会组织相关的规章制度与现行有关法律法规互为补充,构成了社会组织制度的基本框架,使社会组织基本做到了有法可依,有章可循,社会组织从法律层面被纳入治理体系有利于依法管理和依法自治。党和国家在社会组织建设方面举措众多、内涵丰富,涉及方方面面,具有很强的思想性、政策性、指导性。如《民法总则》首次将社会团体、基金会、社会服务机构这三大类型社会组织纳人非营利法人类别,这对于来自民间的社会组织来说具有里程碑性质的意义。《民法总则》同时确认了多元化社会规则体系,这对于当前不重视章程地位作用的体育社会组织来说,明确了章程对所有组织成员的行为及活动同样具有法律效力。《慈善法》对公益慈善组织产生了巨大的政策激励作用,对相关领域税收减免、创新监管等方面都产生了倒逼效应。

  2 新时代中国体育社会组织面临的挑战

  2.1 基础还需加强,类别结构有待完善

  我国现有66.1万个基层行政区划单位,有4.8万个法人类体育社会组织,平均每13.8个基层行政区划单位有1个法人类体育社会组织,以4.6亿经常参加体育锻炼人数测算,平均每9660个体育锻炼者拥有1个正式体育社会组织,数量偏少。社会团体作为会员制组织,发展和服务于会员是社团的主要职责,然而,现有各级各类体育社会组织普遍对发展会员重视程度不够,部分体育社会团体会员数量不足百人,与欧美国家体育社团数千甚至数万会员相比存在差距。社团多、民非少,数据显示:我国社会团体、民办非企业单位、基金会三大类社会组织间比例关系为:46.6:52.5:0.8;体育社团、体育民非、体育基金会三大类体育社会组织间比例关系为:63:36:0.17,类别结构不合理,与全国社会组织类别结构形成鲜明对比(见图2、图3)。对于类别结构问题,民政部副部长顾朝曦指出:“体育社会组织发展不平衡。从全国社会组织整体情况看,社会团体和民办非企业单位数量相当。但从体育类社会组织整体情况看,社团的数量几乎是民非的一倍……,相对不平衡。”建立稳定的长效化的公共体育服务体系和机制最需要的是公益性、实体性体育类专业服务机构。我国体育社会团体数量远多于体育类民办非企业单位,类别结构有待完善。


图2 2013-2017年社会组织结构变化


图3 2013-2017年体育社会组织结构变化

  2.2 培育发展和监督管理的具体政策落地不够

  近年来,尽管国家陆续出台了多项包括购买服务、税收、人事、社保、薪酬、职称等方面的扶持支持社会组织的政策措施,但实践中落地不够,主要有三种情况:一是部门政策执行力有待提高,各级体育部门需要加强对国家相关政策关注、宣教和执行工作;二是缺乏专门政策办法,国家或相关部门出台的政策办法需要行业主管部门结合行业实际制定实施办法或细则,在这方面工作有待加强;三是日常监管措施办法还不多,业务主管单位的作用还有待加强。

  2.3 县级体育社会组织作用重要,能力最弱

  县作为行政区划单位接近基层,国家、省、地各项政策措施要靠县级来组织贯彻和在县域内落实。目前我国县级体育社会组织占总量近 70%以上,一方面数量最多、地位作用最重要,而另一方面能力又最弱。行政管理体制改革,县级机构按功能相似或相近进行撤并,尽管各省进展不一,但大部制合并是趋势,机构合并一定程度上弱化了县级体育行政管理职能,一些事务性管理工作难以落实,迫切需要社会组织参与和承接县级公共体育服务。然而,与国家、省、地市级体育社团相比,县级体育社会组织无人、无场所、无经费问题普遍存在,发展艰难,迫切需要加强县级体育社会组织培育扶持工作。

  2.4 政府购买服务和职能转移的力度需要进一步加强

  当前人们对于体育社会组织的认可度和认知度都不太高,一些体育部门因对体育社会组织缺乏了解而导致信任感不够,对于其参与政府购买,或者对其动机或者对其能力持怀疑态度,这种情况影响了体育社会组织参与政府购买服务和承接转移职能。部分地方的体育部门对非“嫡系”的体制外的体育社会组织怀有戒心,不太认可由体制外发起成立的体育社会组织承接部门转移和参与购买服务。

  2.5 体育社会组织内部治理普遍有待完善

  部分体育社会组织自律意识、自治能力有待增强,民主选举、民主决策、民主管理、民主监督流于形式的还较为普遍,不少体育社团内部治理带有“机关痕迹”,一些体育社团存在内部少数人员操纵的“一言堂”情况,理事会和章程上的决策执行监督制度形同虚设。一些体育社会组织非营利性和非行政性体现还不够,存在着以办比赛或活动名义乱收费现象。部分体育社会组织存在行政化现象,表现为“戴着市场的帽子,坐着行业的轿子,拿着部门的鞭子,收着社会的票子,供着官员兼职的位子”,这些都背离了社会组织非营利性、非行政性的要求,体育社会组织的诚信度和公信力还有待提高。

  2.6 专业化水平有待提高,专业人才有待加强

  人力资源对于专业化程度高的体育社会组织作用重要。从事各种体育运动、健身活动是体育社会组织的特有属性,上百个运动项目,传授运动技术,指导健身活动、掌握运动技巧需要具备专业知识与能力的专门人才。体育社会组织人员专业化程度普遍不高,缺少有专业素养的专职人员,一些体育社会组织人员主要是机关分流或退休人员,并不具备从事组织运作与管理的能力,“等”“靠”“要”依赖思想严重;人员年龄老化情况突出,专职人员数量少,待遇低,人员不够稳定,难以吸引和留住优秀人才。

  3 促进新时代中国体育社会组织发展的政策建议

  3.1 做好体育社会组织改革发展的顶层设计

  准确把握党和国家对社会组织的新思想、新论断、新要求,紧密结合体育社会组织改革发展实践,在国家治理的框架下,把体育社会组织纳入体育事业发展全局并对其发展进行顶层设计。这是确立体育社会组织在建设体育强国和落实全民健身国家战略中的主体地位、全面助推体育社会组织改革发展的基础,因为体育社会组织发展与职能转变、建设服务型政府、体育治理创新等几乎所有体育改革发展任务高度相关。只有从体育治理体系建设的高度把体育社会组织纳入体育事业发展全局,对其发展进行顶层设计和规划,才能促进体育社会组织的持续健康发展。

  3.2 体育社会组织定位为建设性力量,做好“四个服务”

  社会组织的服务功能是其属性的外在体现。2016年中办国办《改革社会组织管理制度促进社会组织有序发展的意见》明确了社会组织功能定位,提出“充分发挥社会组织服务国家、服务社会、服务群众、服务行业的作用”的要求,可以说,“四个服务”的要求完善了社会组织的功能定位,才符合中国特色社会组织发展之路内在需要。首先是服务国家。体育社会组织要围绕建设体育强国和实施全民健身国家战略的中心任务贡献力量。其次是服务社会。主要是提供政府转移的事务性服务职能和市场组织不愿意提供的公共体育服务。第三是服务群众。体育社会组织要发挥好专业作用,组织开展竞赛活动,为群众普及体育技术技能。最后要服务于运动项目发展。制定项目技术标准,组织开展相关培训等。

  3.3 建立公共体育服务合格供应商制度,积极推广服务购买

  充分发挥体育社会组织独特优势,有序承接体育部门转移职能。按照政府采购的有关规定,探索建立公共体育服务合格供应商制度。加强合格供应商监管,对存在不符合要求、服务质量达不到基本标准、弄虚作假骗取财政资金等行为的体育社会组织,取消其合格供应商资格,并将不良信息归集到政府采购公共信用信息平台。

  3.4 把党建工作作为提升体育社会组织地位、规范管理和拓展空间的契机和抓手

  脱钩后需要通过加强党建工作强化体育社会组织治理。十九届三中全会《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出“加快在新型经济组织和社会组织中建立健全党的组织机构,做到党的工作进展到哪里,党的组织就覆盖到哪里”。《决定》明确要求“在国家机关、事业单位、群团组织、社会组织、企业和其他组织中设立的党委(党组),接受批准其成立的党委统一领导,确保党的方针政策和决策部署在同级组织中得到贯彻落实”。各级体育社会组织应自觉坚持把党的领导与依法自治有机统一起来,组织章程中要明确接受党的领导,要发挥政治核心作用,党员要发挥先锋模范作用,党组织不仅要把握政治方向,还要对重要事项决策、重要业务活动、大额经费开支、接受大额捐赠等提出意见。

  3.5 加强体育社会组织能力建设

  社会组织生命力突出地体现在组织行动或服务的能力方面。能力建设是推动体育社会组织发展的重要条件,体育社会组织要自觉提高社会化、法治化、智能化和专业化水平,加强能力建设。一是增强与政府良好配合能力,推动建立共建共治共享合作关系,更好发挥在体育治理和提供公共体育服务中的作用;二是加强专业服务能力建设,不断提高体育社会组织专业化水平,从服务国家、服务社会、服务群众、服务行业中寻求发展空间;三是强化自我约束能力、增强自治能力,体育社会组织内部治理是能力建设的重要指标,也是促进组织发展的重要保证。

  3.6 建设高素质的体育社会组织从业人员队伍

  人力资源是促进体育社会组织健康有序发展、推动其加强自身能力建设的关键。因此,从体育社会组织的长远发展角度来看,加强人才队伍建设是重中之重,应致力于专业人才培育和创新能力提升,重点提高专职人员业务素质,推进职业化进程,加强法人代表、负责人及工作人员培训,重点加强县级体育社会组织负责人及业务人员培训工作。

  3.7 健全体育社会组织内部治理结构

  依法自治是解决社会组织发展的内生动力问题。坚守社会组织非营利性、非行政性,坚持服务功能定位和宗旨,需要构建依法自治的体制机制。依照《民法总则》规定,按照建立现代社会组织要求,建立健全权责明确、运转协调、制衡有效的法人治理结构。使社会组织成为法人主体,独立承担法律责任。完善以章程为核心的内部管理制度,健全会员大会、理事会、监事会制度。建立健全从业人员薪酬待遇、财务、活动开展、会费会员管理、廉洁自律等规章制度并严格执行。

  3.8 继续推进深化改革,持续激发社会组织活力

  十九届三中全会提出:共建共治共享要求,加快实施政社分开,激发体育社会组织活力,克服行政化倾向,该严格的必须严格,该鼓励支持的就鼓励支持,推动体育社会组织规范自律。正确处理各级体育社会组织间的关系,让每一个体育社会组织不忘成立之宗旨,切实按照各自章程开展活动,积极发挥作用,为新时代体育事业增砖添瓦、为新征程给力鼓劲,为实现作出新贡献。

  3.9 夯实政策基石,加大落地力度

  夯实政策体系基石首要的是在党和国家相关法规政策基础上,健全完善体育社会组织政策体系,增强各项政策之间的协同性、联动性、配套性,提升相关政策内容的具体性、实在性、操作性。落实已有优惠政策,激励体育社会组织愿意发挥作用。一是建立跨部门协调机构和协同工作机制,重视基础保障,抓好工作督促,完善措施办法,构建多元化的专门针对体育社会组织的政策工具组合,重点制定好具体实施意见或办法等,使体育社会组织有更加具体的政策法规支持。二是加强宣教工作推进落实工作。当前国家许多利好的优惠的政策许多社会组织或者不知道或者不太了解,如公益性捐赠税前扣除资格审批流程进一步简化的政策,公益性捐赠三年结转的政策,慈善捐赠物资减免税政策,公益性社会组织申领公益事业捐赠票据政策,政府购买服务支持政策和社会团体会费免交增值税的政策,亟待通过宣教让体育社会组织受益。三是人才扶持政策。体育部门应积极推动将把体育行业人才工作纳入国家社会组织人才工作体系,对体育社会组织的专业技术人员执行与相关行业相同的职业资格、注册考核、职称评定政策,对符合条件的体育社会组织专门人才给予相关补贴。建立健全体育社会组织人才培训制度,加强体育社会组织负责人和法定代表人综合素质培训,提高管理和运作能力。把体育社会组织及其从业人员纳入体育行业表彰奖励推荐范围。

  (本文刊载于《体育文化导刊》2019年第3期)

责任编辑: 隗建