摘要：我国体育产业在政府驱动的发展模式下实现快速增长,但依然存在产业有效供给不足、市场体系不完善、扶持政策落实不到位等问题。体育产业发展中要实现市场作用和政府作用的有机统一,不仅要构建有效市场,发挥市场在体育产业资源配置中的决定性作用,还要打造有为政府,发挥政府在体育产业发展环境塑造中的积极作用。通过营造公开透明的信息环境、构建全面开放的市场格局、加强体育市场监管，构建有效市场，提升产业资源的配置效率；通过强化政策要素供给、增加场地设施供给、激活大众体育需求，打造有为政府，夯实体育产业的发展根基。

　　1 我国体育产业的现实问题

　　1.1 产业层面：体育产业有效供给不足

　　我国的体育产业起步较晚，在改革开放之前，体育被视作国家的福利事业，主要被赋予增强国民体质的社会功能和为国争光的政治功能，其经济属性一直未能被认可。随着改革开放的不断深入，计划经济向社会主义市场经济转轨的过程中，体育的经济属性才逐渐被发掘，初步形成了以体育用品制造业为主体的产业结构，满足了当时社会大众的低层次的实物型消费需求。社会与体育消费的转变相比，政府主导的发展模式难以适应快速变化的市场需求，体育产业结构存在一定程度的落后性和不合理性。国家统计局数据显示，2018年我国体育服务业增加值(6530亿元)虽已超过体育用品制造业(3399亿元)，但其中作为体育产业核心的竞赛表演业和健身休闲业，增加值分别占体育产业总增加值的1.0%和4.7%，总体规模依然较小，对体育产业的价值创造没有起到应有的拉动作用。

　　体育场地设施是体育企业开展经营和大众参与体育活动的承载空间，是体育产业发展的核心资源，有效供给的不足使得体育消费需求难以充分释放。《第六次全国体育场地普查数据公报》显示，我国人均体育场地面积仅有1.46m2，发达国家英国、美国、日本、澳大利亚分别是我国的16.4倍、11倍、13倍和13.7倍。体育场地设施有效供给不足是由增量问题和存量问题共同造成的。(1)增量方面，体育产业用地在政府多头管理的模式下存在审批手续较为繁琐、政策难以落实、执行方向不清、相关配套设施不完善等问题，多种问题叠加阻碍我国体育产业新增用地面积的扩大。(2)存量方面，体育场地资源主要集中在教育系统，占全国体育场地总面积的53.01%，但学校体育场地设施因产权、管理权和校园安全问题，在对外开放和市场化运营中存在一定障碍。行政部门名下也管理着大量体育场馆，这些大型体育场馆最初的设计和建设是面向承办大型体育运动会和高水平职业赛事，后期运营中场馆的构造布局难以适应多样化的使用场景和满足群众日常娱乐健身需求，场馆利用效率不高。在体育企业自行建造的场馆中，有一部分是利用废弃仓库、老旧厂房、社区空置场所改造修建的，由于用地性质和土地产权不明确，这些违章体育场馆随时面临拆除风险。

　　1.2 市场层面：开放有序的市场体系尚未形成

　　计划经济向市场经济转轨的过程中，由于发展模式的路径依赖，体育产业表现出一定程度的行政垄断。第一，体育行政管理部门掌控着各类全国性赛事、职业联赛、大型体育场馆、体育训练基地等体育产业资源的所有权和运营权，在缺乏有效激励的情况下，体育行政管理部门难以有效释放优质的体育产业资源，使其参与市场化运营。并且，运动项目管理中心还掌握着数量庞大的运动员、教练员、裁判员等优质体育人才资源，这类人才资源是竞赛表演业的核心资源，对体育人才的掌控也就决定了政府在举办高水平体育赛事中占据着支配地位。第二，地方政府和具有行政背景的体育企业在体育产业发展中逐渐形成密切关联的利益共同体，为维护既有利益格局采取封闭的、排他的发展模式，限制辖区外竞争者的进入和辖区内体育资源的流出，保护关系企业免受外部市场的激烈竞争。即便在逐步推进的体育产业市场化改革中，各地方政府成立的国资体育产业集团公司，在承接政府向外释放的优质体育场馆和赛事资源方面也具有比民营企业更大的优势。体育产业封闭的市场格局既影响市场主体的平等地位，也制约着市场机制对生产要素配置作用的发挥，由此带来的资源的错配造成了体育产业发展效率损失。

　　中央为深化行政审批制度改革，打破前置管理对社会力量办体育设置的各种障碍，推动体育产业市场化发展，“46号文”明确指出要取消商业性和群众性赛事活动的审批。随着审批制度的放开，各类群众性体育赛事呈井喷式增长的同时，竞赛组织不规范、服务意识不强等问题也逐渐暴露。以马拉松赛事为例，在审批放开后，中国田协注册备案的马拉松及相关跑步赛事快速增长，2014—2017年分别举办赛事51场、134场、328场和1102场。由于赛事运营主体水平参差不齐，马拉松赛事办赛过程中意外频发、乱象丛生。赛事乱象的背后是审批放开后体育领域标准化建设的缺失和政府执法能力有限导致的监管缺位。

　　1.3 企业层面：扶持政策落实不到位

　　体育产业的盈利企业主要集中在市场较为成熟的体育用品研发、生产和销售领域，而竞赛表演、健身休闲、体育培训等领域的众多企业正处在成长期，亟需投入大量资本进行市场开发、消费习惯培养以及场地设施、人才队伍建设。根据第四次全国经济普查系列报告数据，2018年体育服务业刨除体育用品器材贸易部分营业收入为7691.7亿元，营业利润为175.4亿元，利润率仅为2.3%。从体育行业的龙头企业来看，新三板体育企业代表着中国未上市体育企业的最高水平，此类企业受到“连续3年净利润均为正数且累计超过人民币3000万元”条件限制，普遍存在的上市难问题，也能很大程度反映出体育企业盈利能力不强的现状。“46号文”虽明确指出要完善体育产业的税费价格政策，在所得税、营业税、房产税、城镇土地使用税及水电气热价格等方面给予相应优惠，但由于土地、财税、水电等职能部门缺乏协同工作机制，政策的实际落实情况并不理想，体育企业仍面临着场地租金、水电气热开支等方面的巨大压力。

　　体育企业盈利能力不强的同时，传统信贷体系下银行对风险较大的中小企业的“慎贷”“拒贷”，更加剧了体育企业的资金问题。中小体育企业使用的场馆设施大多依靠租赁，在贷款时基本没有能用来质押的重资产，而其拥有的体育人才和赛事IP等各类无形资产由于缺乏完善的资产价值评估体系，不利于体育企业获取信贷支持。“46号文”的出台为体育产业引来了大量社会资本，但此类资本多为短期资本，不太关心体育企业的营利状况与发展前景，而是通过大型体育企业的IPO和赛事、体育俱乐部等头部资源的买卖来进行资本运作，获取高额回报，表现出强烈的“投机化”特征。中小体育企业资金紧张的现状并没有得到实质性解决。

　　因此，出台促消费政策和金融扶持政策提振体育消费，并帮助体育企业破解困局势在必行。

　　2 体育产业发展中政府与市场的协同机制

　　2019年8月，《国务院办公厅关于印发体育强国建设纲要的通知》中指出，要努力形成政府主导有力、社会规范有序、市场充满活力、人民积极参与、社会组织健康发展的体育发展新格局。在市场经济体制尚不成熟的阶段，政府主导的发展模式能够发挥集中力量办大事的制度优势，统筹有限资源，解决体育产业在发展中遇到的资源不足、营商环境不完善等一系列难题，具有一定的历史必然性。然而，随着市场多元程度和复杂程度的不断加剧，有限理性的约束下政府对体育产业微观事务的过度干预必然会导致政府失灵。新时代下，只有将举国体制的制度优势和高效的市场机制相结合，充分发挥市场在体育产业资源配置中的决定性作用，同时强化政府对体育产业发展的各项保障，推动形成政府作用和市场作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局，才能实现体育产业的高质量发展。

　　2.1 有效市场：发挥市场在体育产业资源配置中的决定性作用

　　体育产业是生产体育产品、提供体育服务的企业的集合。市场中生产要素在达到供需竞争均衡所呈现出的价格体系，只要能够正确反映要素的机会成本和稀缺程度，即实现所谓的“有效市场”，追求经济效益最大化的体育企业就能在市场价格机制、供求机制和竞争机制的共同作用下不断调整自身行动策略，来获得最低生产成本带来的比较优势。体育企业各自决策形成的合力共同决定了产业的发展方向，作为体育企业聚集形成的体育产业，固然也应由市场机制来决定和调节。市场的微观变化过程复杂、难以事先安排，政府决策受到有限理性的约束，很难快速处理海量的市场信息并高效配置产业资源。同时，政府和市场的价值追求不能完全契合，政府追求公平，而经济运行追求效率，在资源分配中常常会遇到“公平”和“效率”的两难选择。因此，发挥市场在体育产业资源配置中的决定性作用是推动体育产业高质量发展的必然选择。

　　一方面，应放松政府对市场的规制。《国务院办公厅关于促进全民健身和体育消费推动体育产业高质量发展的意见》中明确指出，要深化“放管服”改革，推动政府职能转变，激发市场活力和消费热情，充分释放体育产业的发展潜力。“放管服”改革是重塑政府和市场关系的一场深刻变革，其核心在于放松政府对市场的规制，即以市场化为导向，取消、放松部分或全部政府约束，实现供给端约束的市场化。放松对市场的规制有利于减少政府干预对市场带来的不利影响，保证市场的独立性与完整性，从而实现市场机制对体育产业资源的高效配置。但需要注意的是，放松规制并非对规制的完全舍弃，而是要根据具体情况具体判断。因此，放松政府对市场的规制和实现政府与市场关系的平衡并非完全对立的两面，放松不意味着舍弃，而是有选择性地取消和放松那些阻碍要素资源高效分配、不利于提升市场主体活力的规制，而那些有利于弥补市场不足、规范体育产业市场秩序的规制则应强化。将放松规制与强化规制有机统一，才能在保证良好市场秩序的同时，为体育产业留出充足的发展空间。

　　另一方面，应加强体育市场体系建设。习近平总书记曾指出，不解决好那些阻碍市场和价值规律充分发挥作用的弊端，就难以形成完善的社会主义市场经济体制。市场机制的充分发挥和要素资源的高效配置是建立在市场有效的基础上，即体育市场的价格体系能够准确反映要素稀缺性和机会成本，而“准确反映”的关键则在于完善的市场体系和充分的市场竞争。因此，应扩大体育市场的开放程度，构建体育市场的有效竞争格局；营造公开透明的信息环境，引导市场投资有序进行；强化对体育市场的监管，维护体育市场秩序和谐稳定，从而构建制度健全、功能完善、自主有序、高效公平的体育市场体系。

　　2.2 有为政府：发挥政府在体育产业发展环境营造中的积极作用

　　强调发挥市场在体育产业资源配置中的决定性作用，并非忽视政府对体育产业高质量发展的促进作用。近年来，体育产业在《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》《体育发展“十三五”规划》《关于加快发展竞赛表演业的指导意见》等一系列产业政策的选择性扶持下，不仅实现了高速增长，增加值从2014年4041亿元上升到2018年的10078亿元，年均名义增速高达25.67%，还实现了结构优化，体育服务业在体育产业整体规模中占比大幅提升，竞赛表演、健身休闲、冰雪运动得到长足发展。这也印证了政府对于体育产业高质量发展的推动作用。市场并非万能的，在产业资源配置等市场机制能够高效运行的领域应充分发挥市场作用，而在市场做不了、做不好、不愿做的领域，则应充分发挥政府的引导、协调和保障作用，主要解决一些外部性问题和由于市场主体无序性导致的发展瓶颈。

　　一方面，应加强供给侧要素保障。我国体育产业起步较晚，社会大众普遍还未形成常态化的体育消费习惯，体育市场尚有待培育和开发，体育企业普遍存在高投入、低产出、变现期长等问题。投资者对于体育产业的发展前景持乐观态度，但体育产业的盈利模式尚不明晰，先行企业在探索和创新(如数字化转型、开发跨界型体育产品、广小众运动项目)的过程中需要承担转型和试错成本，即便成功打开市场，先行企业带来的外部性也会让此领域内的后发者以更低成本与其分享体育市场。因此，政府应加强供给侧要素保障，通过完善和落实体育产业政策，对先行企业的外部性进行一定形式的补偿，同时协调解决体育场地设施投入不足等共性问题，破除阻碍体育企业发展而企业本身又无法及时有效解决的瓶颈限制。

　　另一方面，应充分激活大众体育需求。现代体育是事业与产业的结合，体育产业主要强调体育促增长的经济功能，体育事业则强调体育惠民生的社会功能，两者虽各有强调，但却相辅相成。大力发展体育事业，能够为体育产业奠定良好的社会基础与文化基础，对落实全民健身国家战略、推进健康中国建设同样具有重要意义。习近平总书记强调，要推动健康关口前移，建立全社会共同参与的运动促进健康新模式。当前阶段，我国经常参加体育锻炼的人口比例较低，体育消费潜力发掘不足，但对于分散的市场主体来说，培养大众的体育兴趣和消费习惯具有很强的外部性，他们并没有足够的动力去从事这项工作。因此，政府应大力倡导全民健身，通过创新学校体育培养模式、加强体育文化宣传、出台鼓励消费政策、加大购买公共体育服务力度等方式，激发社会大众的体育兴趣，培育体育消费观念和消费习惯，促进体育事业健康发展，并为体育产业奠定良好的社会基础与文化基础。

　　3 体育产业发展中政府与市场协同作用的实现路径

　　3.1 构建有效市场：完善市场体系与体制机制建设，提升体育产业的发展效率

　　3.1.1 构建全面开放的市场格局

　　市场配置资源的效率优势无可取代，政府对体育产业的微观干预在一定程度上破坏了产业资源的配置效率。加快转变政府职能，深化简政放权，充分发挥市场机制作用，有利于增强体育市场竞争和增进跨区域交流合作，通过优胜劣汰的市场竞争不断淘汰低效、零散、劣质的体育市场，从而塑造良好的产业生态环境并不断提高体育产业的竞争力。第一，促进体育产业多元发展。体育行政管理部门应按照国务院推进政府职能转变的相关要求，摒弃对超出基本公共体育服务之外事项的大包大揽，加速破除各种形式的行政垄断。凡是向地方国企开放的也要向民企开放，以市场化运营提升大型体育场馆、职业体育赛事、体育训练基地和各种培训项目等优质体育资源的开发效率。第二，扩大体育产业的对外开放。体育产业的外商投资市场准入已全面放开，地方政府应不断优化营商环境，吸引外商投资我国的竞赛表演业、健身休闲业，或是引入国外高端体育用品制造企业赴华设厂生产；同时，还应向国内体育企业优先发放外汇配额，为其并购海外优质体育资源提供支持。扩大对外开放能够加强国际间体育交流合作，通过引进、模仿国外先进的科学技术、管理经验与规范标准，倒逼体育领域的全面改革，加快推动体育产业提质增效，为确立我国体育产业的后发优势提供有利条件。

　　3.1.2 营造公开透明的信息环境

　　公开透明的信息环境有利于帮助体育企业把握市场发展机遇，根据市场需求及时调整战略方向，减少市场性投资潮涌，提升体育产业的发展效率。在信息和数据收集方面，政府相比于散乱的市场主体更具优势。政府拥有广阔的信息获取渠道，掌握大量的行业信息与企业数据，同时具备更强的关系协调与资源募集能力。因而政府应更加注重营造体育市场公开透明的信息环境，注重市场预期管理，采取间接性、引导性的调控手段，推动体育产业的市场投资有序进行。第一，搭建体育产业公共数据平台。政府应大力推动公共数据开放和各部门数据共享，通过搭建体育产业公共数据平台，打通工商、统计、发改、税务等业务部门的数据孤岛，除了定期发布体育产业规模、增加值等常规统计数据，还可以公布细分领域的投资分布、资本回报率、体育企业盈利状况、大众体育消费金额与变化趋势等数据，为体育企业的决策提供数据支撑。第二，牵头建立体育产业智库。中共中央办公厅印发的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》明确指出，应面向行业产业加强高水平科技创新智库和企业智库建设。体育行政部门可以通过整合体育研究院所、行业协会、高等院校等机构的高端人才智力资源，牵头建立体育产业智库，对体育产业存在的现实问题与发展趋势开展前瞻性、针对性的调研，形成专业化的研究报告和切实管用的解决方案。通过发布体育行业动态与市场长期展望，有效引导市场预期，促进体育资本市场健康发展。

　　3.1.3 加强体育市场监管力度

　　在肯定市场作用的同时，还须清醒地认识到市场并非万能的。政府在加快推行体育产业准入“负面清单”管理模式、降低体育市场准入门槛的同时，还应强化事中事后监管，以促进经济活动有序运行，并推动体育产业健康发展。第一，加快推进体育产业各细分领域的标准化建设，制定完善各类体育赛事的办赛指南和服务规范，使市场主体在承办各类体育赛事时有章可循。第二，推动覆盖体育企业、体育社会组织和体育从业人员的行业信用体系建设，落实正向激励与负向激励相结合、组织激励与个人激励相结合的“黑红名单”制度。同时，加快建立跨地区、跨部门、跨领域的信用体系合作机制，加强各部门信息共享和信用评价结果互认，通过守信联合激励和失信联合惩戒，更好规范体育市场主体行为。第三，构建政府监管、行业自律、社会监督的多元治理体系。随着体育产业规模的持续扩大和市场复杂程度的不断提升，单靠政府有限的人力资源难以实现对体育市场全面有效的监管。发挥消费者和行业协会在体育市场治理方面的积极作用，是弥补政府单一监管主体模式不足的重要手段。消费者方面，应畅通投诉反馈渠道，方便消费者对接触到的体育企业的违法违规行为进行顺利反馈。体育行业协会方面，应加快推进政社分开、管办分离，厘清体育行业协会职能，消除限制协会发展政策性负担和制度枷锁，从而更好发挥体育行业协会在维护行业权益和实施行业自治方面的重要作用。

　　3.2 打造有为政府：强化要素供给并激活体育需求，夯实体育产业的发展根基

　　3.2.1 强化体育产业的政策要素供给

　　产业政策是政府增进与扩展市场的重要手段，发挥市场对资源配置决定性作用的同时，还应完善和落实对体育产业发展全方位的支持政策，激发体育市场主体活力并引导体育产业转型升级。继2014年46号文件颁布后，我国陆续出台一系列支持体育产业发展的宏观指导性政策和专项扶持政策，有效提升了社会资本对体育产业的投资信心。但在政策落实方面，部分省市存在对税费减免、金融扶持、体育产业引导资金支持、优惠水电气热价格等各类优惠措施落实不到位与扶持政策的执行标准过于主观化等情况。为使体育企业切实享受到优惠政策带来的福利，首先，应更多出台普惠性的扶持政策，避免优惠集中在少数体育企业，与各种形形色色的权力寻租和产业政策套利等现象的出现。其次，加快完善优惠政策的执行细则和配套措施，使政策的落实更具操作性、针对性和公正性，同时加强优惠政策的宣传力度，让相关企业吃透政策内容，而不是让政策仅仅停留于纸面。第三，在政策落实中应建立多部门协同工作机制，明确各相关职能部门的职责，同时对政策文件涉及到的各种优惠的落实情况加强跟踪审计，以维护体育产业政策的权威性和公信力。第四，构建与体育发展相适应的金融体系，完善体育无形资产评估制度，解决中小体育企业由于缺乏重资产而普遍面对的贷款难问题，加强对中小体育企业的金融扶持。最后，针对2020年初受新冠肺炎疫情冲击，线下体育消费受到全面抑制以及体育企业普遍面对的资金流动性危机，在衡量地方政府财力和维护市场公平的前提下，出台短期的促进消费的政策举措，通过发放体育消费券、进行体育消费补贴、提供免息贷款等方式，激活被疫情抑制的体育消费需求并帮助体育企业渡过难关。

　　3.2.2 增加体育场地设施供给

　　我国现行的土地供给制度决定了体育产业的用地问题只能通过政府来解决。要想增加体育产业的有效用地，既要盘活存量资源，也要扩大增量资源。第一，盘活存量资源。首先，积极推广大型体育场馆所有权和经营权分离的改革模式，引入专业机构进行市场化运营和多元经营来提升体育场馆的利用效率。五棵松体育馆在奥运会结束的很长一段时间里都处于亏损状态，2012年接受冠名转变为“万事达中心”，创新运营机制，多渠道开发市场，融体育、文化、教育、娱乐、商业为一体，已扭亏为盈并实现长足发展。其次，鼓励体育企业利用废弃仓库、老旧厂房等存量房产兴办体育产业项目，在不影响城市规划的前提下，允许土地性质和使用权人暂不变更。这类改造场馆低收费向周边市民开放，有效缓解了运动产地匮乏的状况。第二，扩大增量资源。首先，在编制城乡规划、土地利用总体规划和土地利用年度计划时，应充分预留体育产业发展的用地空间，对体育产业重点项目新增建设用地指标在供地安排上予以倾斜。同时，严格落实各地方对于新建居住区配套体育场地的相关政策，对新建居住区体育场地规划进行强制性前置审查。其次，在财政和公共资源有限的情况下，地方政府可以文体中心、体育特色小镇、体育产业基地等产业集群为依托，通过合理的空间规划加强体育场馆设施建设的投资集中度和辐射范围。政府还可以通过设立体育产业投资基金等方式，发挥协调与引导作用，充分调动体育企业、体育社会组织或个人等社会力量的积极性，以合资、合作、参股、特许经营等参与体育场馆建设，降低体育场馆投融资对政府财政的依赖。

　　3.2.3 激活大众体育需求

　　社会大众的体育需求是体育产业最根本而持久的发展动力，但对于分散的市场主体来说，培育体育文化和体育人口具有很强的外部性，他们没有足够的动力去完成这项工作。因此，政府应发挥主导作用，通过大力倡导全民健身，弘扬体育文化，来有效激活体育需求，破解体育市场中大众购买力充足而购买意愿不足的困局。第一，加强学校体育教育对于学生体育兴趣的培养。教育部门通过教学模式与考核制度的改革，着力提升学生的运动技能水平和参与运动的自主性。同时，加快制定“学校体育推广计划”，鼓励学校之间广泛开展体育联赛等各种形式的交流活动，鼓励体育社会组织、社会体育指导员进入学校举办科学健身讲座和运动展览。第二，推动各类体育场地设施向社会公众开放。体育场地设施是大众参与体育运动的承载空间，场地设施的开放水平对推动全民健身具有重要影响。加快对各类体育场地设施公益性开放的评估，制定更为具体的对外开放方案和工作计划，通过政府购买服务或成本补偿等方式，稳步推进各类体育场地设施公益性开放的评估，制定更为具体的对外开放方案和工作计划，通过政府购买服务或成本补偿等方式，稳步推进各类体育场地设施向公众开放。第三，加快全民健身活动普及。加大向社会力量购买全民健身赛事活动服务的力度，完善全民健身赛事评估体系，对群众满意度较高、社会影响力较广的赛事重点扶持，打造全民健身赛事品牌。第四，加大体育文化宣传力度。探索构建政府力量和体育企业、社会组织、网络名人等社会力量相结合，传统媒体和微信、微博、短视频APP、自媒体等新媒体平台相结合的多层次体育文化传播矩阵，加大体育公益广告投放力度，普及科学健身知识，传播优秀体育文化，倡导健康生活方式。

　　4 结语

　　政府主导的发展模式脱胎于市场体系不健全的时期，是很多地方在产业发展初期普遍采用的模式，具有一定的历史必然性。随着市场多元程度和复杂程度的不断加剧，有限理性约束下政府主导的发展模式将难以适应快速变化的市场环境，造成市场主体活力不强与产业发展效率不高等一系列问题。发展格局下，处理好政府和市场的关系，推动形成有效市场和有为政府的协同作用格局，是实现体育产业高质量发展的必然选择。通过加强体育市场体系建设，使无效市场转变为有效市场，同时，明确政府的作用边界，放松对市场的规制，实现市场的完整性与独立性，从而使市场在资源配置中起决定性作用。政府还应发挥因势利导的作用，协调解决阻碍体育产业发展的共性问题，同时激活大众体育需求，为体育产业的发展打下坚实的社会基础。总之，处理好政府和市场的关系，才能实现“两个引擎”的配套与叠加，才能形成强大的发展合力，推动体育产业实现高质量发展。

　　来源：2021年1月 西安体育学院学报